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La suisse et les réfugiés durant la seconde guerre mondiale

Histoire de refoulements

par Sophie Pavillon*

* Historienne.


A la demande du Mémorial de l'Holocauste YadVashem à Jérusalem, la Confédération helvétique a lancé, en 1994, unerecherche destinée à retrouver les noms des personnes qui furent refouléesà la frontière suisse durant la Seconde Guerre mondiale. Dans le cadre decette recherche, Guido Koller a pu consulter et analyser une importantequantité de documents, aux Archives fédérales notamment. Il présente lesrésultats de son travail dans un article intitulé: "Décisions de vie oude mort. La pratique des autorités suisses en matière de politique àl'égard des réfugiés durant la Seconde Guerre mondiale".*
* Guido Koller, "Entscheidungen über Leben und Tod. Die behörliche Praxis in der schweizerischen Flüchtlingspolitik während des Zweiten Weltkrieges", in La Suisse et les réfugiéés 1933-1945, Etudes et sources, N. 22, Berne: Archives fédérales / Haupt, 1996, pp.7-106.



Cette étudeapporte d'intéressants compléments aux nombreux témoignages et rechercheshistoriques déjà consacrés à cette thématique. Elle fait bien ressortir laminutie et l'acharnement avec lesquels les différents organes desurveillance des frontières ont refoulé des milliers de personnes fuyantles persécutions nazies ou fascistes. L'étude de Koller révèle aussi que laplus grande partie des documents administratifs occasionnés par lesmilliers d'actes de refoulement des réfugiés à la frontière a été détruitetrès probablement vers la fin des années 1950, après la publication durapport du professeur Carl Ludwig sur La politique pratiquée par la Suisseà l'égard des réfugiés au cours des années 1933 à 1955, paru en 1957.

Réfugiés admis ou refoulés

Les statistiques proposées par Koller montrent que les 51129 réfugiéscivils admis par la Suisse durant la guerre y sont entrés surtout lors detrois "vagues" importantes. La première entre septembre et décembre 1942,la deuxième entre septembre et décembre 1943 et la troisième en octobre1944.

L'afflux de réfugiés qui eut lieu en automne 1943 est lié à l'invasion del'Italie par les troupes allemandes. Les organes de surveillance duterritoire helvétique furent passagèrement pris de court. Quelques joursplus tard, les autorités helvétiques feront fermer pour un temps lafrontière tessinoise: 12580 réfugiés seront refoulés à la suite de cettemesure.

Les réfugiés qui sont entrés en Suisse en automne 1942 ont pu bénéficier dufait que certaines mesures extrêmement restrictives relatives à l'accueildes réfugiés n'ont pas été immédiatement mises en place par laConfédération, mais progressivement entre l'été 1942 et décembre de la mêmeannée. En effet, une partie de la population et des milieux politiquesavait protesté lors de l'entrée en vigueur de la directive du 13 août 1942,qui excluait notamment les Juifs de la catégorie des personnes pouvantobtenir le droit de se réfugier en Suisse. Durant quelques semaines, lesautorités agiront avec une certaine prudence, comme en témoigne cette noteconfidentielle d'un officier de police genevois datant du 1er septembre1942: "M. de Steiger [Eduard von Steiger, chef du Département fédéral deJustice et Police - DFJP] m'a laissé entendre nettement qu'il désiraitqu'on ne fît rien pour alimenter la campagne de presse en faveur desréfugiés; son désir est que les choses "se tassent". Il voudrait ensomme qu'on temporisât et qu'on refoule le moins possible." (Cité parKoller, p. 35)

Le 29 décembre 1942, la Division de la police du Département politiquefédéral émettait une directive très restrictive qui ne sera remplacée quele 12 juillet 1944. Les effets de ces nouvelles instructions ne tarderontpas à se faire sentir: en décembre 1942, 1601 réfugiés civils avaient étéadmis en Suisse, le mois suivant, ils ne seront plus que 468.

Selon Guido Koller, 24398 personnes civiles ont été refoulées durant laguerre, en particulier des Juifs venus notamment de France, de Belgique,des Pays-Bas, d'Allemagne, d'Italie et d'Autriche ainsi que d'autrespersécutés: des Italiens et des Français, notamment ceux qui voulaientéchapper au Service du travail obligatoire (STO) ou à l'engagement de forcedans la Wehrmacht, des combattants des Brigades internationales, de même que des ouvriers forcés polonais et russes.

Carl Ludwig avait évalué à 10000les refoulements effectués aux frontières helvétiques, basant sonestimation sur la statistique établie par la Division de la police du DFJPen 1945 avec une liste nominative des personnes refoulées. Outre cesdonnées, Koller a utilisé des statistiques anonymes faites par la mêmeDivision, ce qui a passablement étoffé les chiffres donnés par Ludwig. Endépit de ces apports statistiques nouveaux, le problème de fond relevé dansle rapport Ludwig demeure - Koller lui-même en convient: "On ne peut pasdéterminer avec précision combien de fugitifs qui cherchèrent asile cheznous pendant la guerre ont été refoulés à la frontière, étant donné que desdénombrements étaient, par moments, impossibles. Il est cependant certainque le nombre des personnes que les mesures prises chez nous détournèrentde leur projet de fuite en Suisse était bien plus élevé que celui desfugitifs refoulés. Ceux qui disent que ces derniers se comptaient par biendes milliers n'exagèrent certainement pas." (Rapport Ludwig, cité parAlfred A. Häsler, La Suisse, Terre d'Asile? La politique de laConfédération envers les réfugiés de 1933 à 1945, Lausanne: Rencontre,1971, p. 395. L'ouvrage de A. Häsler a été réédité en 1992 aux éditions M.)

L'application des directives de refoulement

La directive du 13 août 1942 avait aussi pour but de rendre plus efficacela surveillance des frontières en unifiant les procédures sur l'ensemble duterritoire et en distribuant clairement les tâches des différents organescivils et militaires impliqués dans le processus. Durant toute la guerre,la Division de la police du DFJP, dirigée avec poigne par HeinrichRothmund, eut une compétence centrale pour décider de l'acceptation ou durefoulement des réfugiés. Sur le terrain intervenaient le corps desgardes-frontières subordonné à la Direction générale des Douanes, lescommandements militaires territoriaux, les sections de police du Service derenseignements et la police cantonale, ainsi que des unités de la troupeservant de renfort aux gardes-frontières dès l'été 1940.

Les personnes qui ne correspondaient pas aux critères requis pour obtenirl'asile étaient immédiatement refoulées. Dès l'été 1942, les noms desréfugiés refoulés étaient autant que possible enregistrés et centralisés,de manière à ce que les organes de surveillance puissent par la suiterepérer les "récidivistes". Celles et ceux qui tentaient à plusieursreprises de passer en Suisse étaient menacés d'être refoulés dans dessecteurs où les autorités de surveillance étrangères patrouillaient, ou ilsétaient directement remis aux autorités étrangères. Il y eut aussi desaccords cantonaux en particulier avec le Département de la Haute-Savoie,prévoyant que les réfugiés arrêtés par les Suisses seraient livrés auxautorités françaises.

La recherche de Koller montre que depuis l'été 1942, dans l'ensemble, lespratiques de surveillance à la frontière variaient peu d'un secteur àl'autre. Cependant, certains fonctionnaires se sont illustrés par leurzèle, tel le Commandant de gardes-frontières Frédéric Rapp, qui sévissaitdans le cinquième arrondissement, s'étendant sur toute la Suisse romande -sauf Genève - et comprenant d'importants lieux de tentatives de passagepour les réfugiés comme Saint-Gingolph ou le Col de Balme.

Dès le début de la guerre, Rapp déplora que les refoulements ne fassent pasl'objet d'une pratique unifiée. Il pensait qu'en principe tous les réfugiésdevaient être refoulés et intervint directement auprès des autoritésallemandes et françaises en France pour s'assurer qu'elles empêchaient lepassage en Suisse des réfugiés. Le 28 juin 1940, quelques jours après lacapitulation française, Rapp envoya à ses hommes une circulaire des plusclaires sur son interprétation de la politique à l'égard des réfugiés:"D'ores et déjà, je vous informe que nous avons, dès maintenant, pourmission d'exercer à la frontière un contrôle extrêmement rigoureux surtoute personne cherchant à pénétreren Suisse […]. Toute personne qui n'estpas en ordre doit être refoulée impitoyablement quels que puissent être lesmotifs invoqués pour justifier l'entrée en Suisse. Au besoin, lerefoulement devra avoir lieu par la force ou par les armes. Il y va de lasécurité intérieure et extérieure de notre pays." (Cité par Koller, p. 63)

Koller évoque aussi l'existence d'autres listes, dites de"non-refoulement", établies par la Division de la police du DFJP, suite àl'intervention d'organisations d'entraide ou de personnalités en faveur decandidats à l'asile. Les personnes portées sur ces listes pouvaient ensuitedemander un visa ou se présenter à la frontière où l'on était censé leuraccorder le droit de se réfugier en Suisse. Koller souligne la faibleportée de ces listes - il en a retrouvé 17 contenant en tout 800 noms - etleur efficacité aléatoire - les listes n'étaient pas forcément à jour etcomme les réfugiés étaient souvent refoulés sur place, elles n'étaient pastoujours consultées. Dans la vie publique helvétique, par contre,l'existence de ces listes de non-refoulement aurait contribué à ce que lespersonnes et organisations préoccupées par la question des réfugiésmodèrent leurs attaques contre la politique fédérale en matière d'asile.

La destruction des fichiers des personnes refoulées

Toutes ces mesures prises pour contrôler très sévèrement l'entrée en Suissedes réfugiés impliquaient un appareil administratif important. La Divisionde la Police du DFJP disposait notamment d'un fichier des réfugiés,contenant aussi les noms des personnes refoulées ainsi qu'un"enregistrement des refoulements" (Rückweisungsregistratur), et quidevait contenir les procès-verbaux et les listes dressées par lesCommandements territoriaux. Ce fichier n'a pas été versé aux Archivesfédérales et demeure introuvable, tandis que le fichier des réfugiés a enpartie été détruit: les fiches des refoulements n'existent plus.

Pour tenter d'expliquer ces destructions, Guido Koller donne des raisonsadministratives telles que l'introduction d'un nouveau cadre de classementdes documents à la Division de la police en 1956 et des problèmes de place.L'auteur ajoute cependant: "La volonté de supprimer des documentsaccablants ne peut être exclue d'emblée. En effet, il est difficile decroire que l'importance des dossiers sur le refoulement n'ait pas étéreconnue." (p. 103)

Les archives restant dans les cantons apparaissent dès lors comme undernier recours pour reconstruire une partie de l'enregistrement desrefoulements. Les documents des Commandements territoriaux V et VI,concernant la Suisse romande, offrent une documentation parfois trèscomplète, comme c'est le cas pour Genève. Les registres d'écrou decertaines prisons, Saint-Antoine à Genève, ou Porrentruy, permettent ausside retrouver quelques pièces d'un puzzle que les autorités fédérales ontplutôt cherché à démolir.

Un élément escamoté

Les apports successifs des travaux consacrés à la politique fédérale enversles réfugiés pourraient permettre de donner une image cohérente de cepuzzle sciemment dispersé. Koller apporte une pièce, mais sa présentationl'isole d'une appréhension d'ensemble de la question. Il consacre une largeplace à la mise au point de la directive du 13 août 1942, déjà analyséedans le Rapport Ludwig ou le livre d'Alfred A. Häsler, et rattache surtoutla politique fédérale envers les réfugiés en vigueur durant la guerre à lavolonté de lutte contre la prétendue "surpopulation étrangère" qui semanifestait vigoureusement dans l'Entre-deux-guerres. En revanche, Kollers'est peu attardé sur le sceau "J" apposé sur les passeports des Juifsallemands à la demande des autorités suisses depuis septembre 1938, et surles nombreuses mesures de discrimination contre les Juifs prises en Suissedans les décennies précédant la guerre (voir p. ex. Aaron Kamis-Müller,Antisemitismus in der Schweiz, Zurich: Chronos, 1990 et Daniel Bourgeois,"La porte se ferme: la Suisse et le problème de l'immigration juive en1938", in Relations internationales, N°ree; 54, 1988, pp. 181-204). De cefait, l'antisémitisme qui conduisit à refouler très massivement les Juifs àla frontière suisse durant la guerre peut être perçu comme en rupture avecles pratiques des années précédentes.

Or, comme l'écrit Daniel Bourgeois, "dans la réaction helvétiste,antilibérale et antimoderniste, qui se manifeste en Suisse, subtilementavant la première guerre mondiale, puis brutalement mais temporairement,avec incorporation de l'anti-socialisme à la suite de la grève générale de1918, enfin, très ouvertement, avec le frontisme et la rénovationbourgeoise des années trente, l'antisémitisme joue un rôle certain. Ils'articule autour des grands thèmes bien connus: le Juif, vecteur d'uneculture désincarnée et abstraite, fourrier du bolchevisme, propagateur deméthodes commerciales déloyales." ("La porte se ferme…", p. 183).Autrement dit, cet antisémitisme est une des dimensions de lastigmatisation et de l'exclusion de l'autre - éléments fondamentaux detoute attitude raciste - largement nourries et instrumentalisées aux planssocial et politique depuis le début du siècle, et pas seulement dans lapolitique fédérale en matière d'immigration. Ainsi, l'image négativeattribuée à l'ouvrier étranger, par exemple à la main-d'oeuvre italienne autournant du siècle, dans la lutte contre les socialistes. Ou le programmede lutte contre "la plaie des Tsiganes" présenté en 1911 par le Dr EduardLeupold, adjoint du Département de Justice et Police. Quant à la notion de"Suisse enjuivée", que l'on trouve dans les rapports de Rothmund, elles'inscrit dans les thématiques développées par un nationalismeréactionnaire populiste en expansion au début du siècle. Tout au long de la"rénovation bourgeoise" helvétique des années trente, les politiques desrégimes nazis et fascistes contre les opposants, contre des minorités etcontre les Juifs ne pouvaient donc que recevoir un accueil assez favorable,et même susciter des initiatives.

Guido Koller estime que la politique fédérale qui a conduit à refouler desmilliers de personnes, en particulier des Juifs, est une "page longtempsoccultée dans les souvenirs de guerre de notre pays". Effectivement. Maiselle est aussi l'expression du caractère ultime d'une politiquediscriminatoire scellée de l'été 1942 à juillet 1944, reliée aussi à lasituation extrême à laquelle les Juifs d'Europe eurent à faire face au mêmemoment.

GRAPHIQUES


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18 juin 1997